专利行政执法合议组成员变更与异地调配不规范构成违反法定程序

  专利行政执法合议组成员变更与异地调配不规范构成违反法定程序——最高法院就西峡龙成公司与榆林市知识产权局、神木天元公司专利侵权纠纷行政处理案再审判决

  根据现行《专利法》第六十条和《专利法细则》第七十九条第八十一条的规定，专利权人或者利害关系人可以向被请求人所在地或者侵犯权利的行为地的管理专利工作的部门，请求处理专利侵权纠纷。管理专利工作的部门处理时，认定侵犯权利的行为成立的，可以责令侵权人立马停止侵犯权利的行为，当事人不服的，可以依法提起行政诉讼；侵权人期满不起诉又不停止侵犯权利的行为的，管理专利工作的部门能申请人民法院强制执行。做处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，还可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依法提起民事诉讼。

  机构改革后，省级市场监督管理局（知识产权局）以及专利管理工作量大又有实际解决能力的设区的市的市场监督管理局（知识产权局），作为管理专利工作的部门依法具有处理专利侵权纠纷并应当事人请求就侵权赔偿数额进行调解的法定职责。市场监督管理局（知识产权局）就专利侵权纠纷作行政处理，实际上相当于行政裁决，既要注重专利法律适用的准确性，还要注重专利行政执法程序。专利执法的专业性、技术性、居中裁决性，对参与专利执法的人员组成提出更高要求。

  最高人民法院2017年底就西峡龙成公司与榆林市知识产权局、神木天元公司专利侵权纠纷行政处理案所作的再审行政判决（（2017）最高法行再84号），被2018年05期《中华人民共和国最高人民法院公报》选登，有关专利行政执法中程序违法的认定和处理的意见，还被选入《最高人民法院知识产权案件年度报告（2017）》。

  （1）已经被明确变更的合议组成员又在被诉行政决定书上署名，实质上等于“审理者未裁决、裁决者未审理”，悖离依法行政的宗旨，减损社会公众对行政执法主体的信任。此已经构成对法定程序的严重违反，不受行政相对人主观认知的影响，也不因行政相对人不持异议而改变，不属于“行政行为程序轻微违法，无需撤销行政行为”之情形。

  （2）行政执法人员具备相应的执法资格，是行政主体资格合法的应有之义，也是全方面推进依法行政的必然要求。原则上，作出被诉行政决定的合议组应由该行政机关具有专利行政执法资格的工作人员组成。即使异地调配执法人员，也应当履行正式、完备的公文手续。

  （3）权利要求的内容是划定专利权保护范围的唯一标准，说明书、附图只是用于解释权利要求的内容。在运用说明书和附图解释权利要求时，不能将说明书对具体实施例的具体描述读入权利要求。

  再审申请人（一审原告、二审上诉人）：西峡龙成特种材料有限公司。住所地：河南省南阳市西峡县工业大道北段88号（311国道北段西侧）。

  被申请人（一审被告、二审被上诉人）：榆林市知识产权局。住所地：陕西省榆林市榆阳区常乐路35号。

  被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：陕西煤业化工集团神木天元化工有限公司。住所地：陕西省榆林市神木县锦界工业园区。

  再审申请人西峡龙成特种材料有限公司（以下简称西峡公司）因与被申请人榆林市知识产权局（以下简称榆林局）、陕西煤业化工集团神木天元化工有限公司（以下简称天元公司）专利侵权纠纷行政处理一案，不服陕西省高级人民法院(2016)陕行终94号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月21日裁定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，于2017年12月15日公开开庭进行了审理，西峡公司的委托诉讼代理人杨存吉、季发军，榆林局的委托诉讼代理人张炜亮、苟红东，天元公司的委托诉讼代理人李向东、李嫄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

  2015年6月10日，西峡公司以天元公司制造、使用的煤炭分质转化利用设备侵犯其ＺＬ20102058××××.2号“内煤外热式煤物质分解设备”实用新型专利权（以下简称涉案专利）为由，请求榆林局行政处理，责令天元公司停止上述侵权行为。

  榆林局认为，西峡公司主张以涉案专利权利要求1确定其专利权的保护范围，被诉侵权设备由于体积非常庞大且正在生产使用中，无法拆解观察内部结构，故根据天元公司提供且经西峡公司认可的被诉侵权设备照片及设备结构简图确定被诉侵权设备的技术特征。经比对，涉案专利的密封窑体与被诉侵权设备的夹套在结构、功能和效果上不同，不构成等同特征。涉案专利的煤物质推进分解管道与被诉侵权设备的回转窑体在结构和工作原理上不同，亦不等同。涉案专利的煤物质推进分解管道位于密封窑体内被完全包围，该两者之间不能相对转动，被诉侵权设备的回转窑体没有位于夹套内，该两者之间可以相对转动。涉案专利窑体的密封性好，提高了热传递效率，被诉侵权设备在回转窑体外壁套设三个相对独立的加热夹套，将供热与热解过程完全隔绝，提高了安全性，两者的技术效果和目的不同。因此，被诉侵权设备未落入专利权的保护范围，不构成对涉案专利权的侵犯。另，天元公司在口头审理中明确不主张现存技术抗辩。2015年9月1日，榆林局作出榆知法处字[2015]9号《专利侵权纠纷案件处理决定书》（以下简称被诉行政决定），驳回西峡公司要求天元公司停止专利侵犯权利的行为的请求。

  一审法院经审理查明：2010年10月26日，西峡公司向国家知识产权局申请了名称为“内煤外热式煤物质分解设备”实用新型专利。2011年5月11日取得授权，专利号为ＺＬ20102058××××.2。西峡公司在本案中明确说请求保护权利要求1，其内容为：一种内煤外热式煤物质分解设备，包括一个密封窑体，其特征是：所述窑体内设置煤物质推进分解管道，所述煤物质推进分解管道设置进煤口、出煤口和分解气收集管，所述煤物质推进分解管道与窑体内壁之间设置热交换仓，所述热交换仓与高温气体加热机构连通，所述热交换仓设置加热气导出管。2014年1月4日，国家知识产权局出具实用新型专利权评价报告，初步结论为，涉案专利全部权利要求未发现存在不符合授予专利权条件的缺陷。……

  一审庭审中，西峡公司称：被诉行政决定的合议组人员有苟红东，但苟红东作为宝鸡市知识产权局副局长，不能参与对涉案专利侵权纠纷的处理，其对榆林局是否告知合议组人员不清楚，也未提出回避申请。被诉侵权设备图纸与设备实物的技术特征一致，无需到设备现场比对。

  榆林局称：因本案案情重大，现有人员力量欠缺，经请示上级主管部门，最终决定由苟红东等与榆林局工作人员组成合议组，第一次口头审理时已将合议组成员的具体身份告知当事人，西峡公司没有提出异议。涉案纠纷是省市联合执法，《中华人民共和国专利法细则》第八十条规定了上级部门对下级部门进行业务指导，指导包含全省范围内调配人员进行执法，且行政机关在实践中均是相互调配人员。榆林局已通过陕西省知识产权局向国家知识产权局请示，国家知识产权局复函称，根据全国知识产权系统执法人员数量、能力不均衡的现状，国家知识产权局在全系统推进执法协作调度机制，包括人员、案件调度等内容，属于行政机关内部行为。

  一审法院认为，被诉行政决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，于2015年11月30日作出（2015）西中行初字第00267号行政判决，驳回西峡公司的诉讼请求。

  西峡公司不服一审判决，向陕西省高级人民法院提起上诉。……二审法院于2016年6月6日作出（2016）陕行终94号行政判决，驳回上诉，维持原判。……

  西峡公司不服二审判决，向本院申请再审称：（一）被诉行政决定的作出违反法定程序。1.榆林局辖区内的专利行政处理事务应由榆林局的工作人员处理。苟红东在其担任宝鸡市知识产权局副局长期间，不应当作为主审员审理涉案专利侵权纠纷。尽管在行政诉讼阶段，榆林局称其得到陕西省知识产权局的口头批准并有国家知识产权局专利管理司的复函，但仍不能证明苟红东参与合议组具有合法性。2.榆林局第二次口头审理时，告知当事人合议组成员中的艾龙变更为冯学良，且冯学良参与了该次口头审理，但在被诉行政决定书上署名的是艾龙，而非冯学良。这种“审者不裁、裁者未审”的情况极度影响行政决定的公信力和公正性。……

  （本院）另查明，苟红东担任被诉行政决定合议组成员期间，系宝鸡市知识产权局工作人员，没有正式公文决定调其参与涉案纠纷的行政处理；榆林局的口头审理笔录没有记载将苟红东的正式身份及其参与合议组的理由告知西峡公司、天元公司；榆林局对涉案专利侵权纠纷进行了两次口头审理，在第二次口头审理时，告知西峡公司、天元公司合议组成员中的艾龙变更为冯学良。在被诉行政决定书上署名的合议组长是苟红东，审理员是艾龙、张炜亮、白龙、贺小娟。……

  本院认为，本案的争议焦点是：1.被诉行政决定的作出是否违反法定程序。2.被诉行政决定及一、二审判决适用法律是否错误。

  关于第一个焦点问题，本院认为，被诉行政决定的作出违反法定程序，应予撤销。具体评述如下：

  首先，对于西峡公司与天元公司两个平等民事主体之间的专利侵权纠纷，榆林局根据西峡公司的请求判断天元公司是否构成专利侵权，实际上处于居中裁决的地位。对于专利侵权的判断处理，事关专利权权利边界的划定，事关当事人的重大切身利益，事关科学技术创新和经济社会持续健康发展，需要严格、规范的纠纷解决程序予以保障。榆林局在处理涉案专利侵权纠纷时，本应秉持严谨、规范、公开、平等的程序原则。但是，合议组成员艾龙在已经被明确变更为冯学良的情况下，却又在被诉行政决定书上署名，实质上等于“审理者未裁决、裁决者未审理”。此等情形悖离依法行政的宗旨，减损社会公众对行政执法主体的信任。本案历经中、高级法院的审理仍难以案结事了，根本原因亦在于此。对于上述重大的、基本的程序事项，榆林局并未给予应有的、足够的审慎和注意，其在该问题上的错误本身即构成对法定程序的重大且明显违反，显然不属于榆林局所称“行政行为程序轻微违法，无需撤销行政行为”之情形。

  其次，本案的被诉行政行为是，榆林局对于专利侵权纠纷的行政处理。该行政处理系以榆林局的名义作出，并由五人合议组具体实施。行政执法人员具备相应的执法资格，是行政主体资格合法的应有之义，也是全方面推进依法行政的必然要求。原则上，作出被诉行政决定的榆林局合议组应由该局具有专利行政执法资格的工作人员组成。各方当事人均确认，《专利行政执法证》所载的执法地域是持证人工作单位所在行政区划的范围，此亦可印证上述结论。即使如榆林局所称，其成立时间短、执法人员少、经验不足，需要调配别的地方经验比较丰富的行政执法人员参与案件审理，这也不意味着“审理者未裁决、裁决者未审理”的情况可以被允许，不意味着调配执法人能不履行正式、完备的公文手续。否则，行政执法程序的规范性和严肃性无从保证，既不利于规范行政执法活动，也不利于强化行政执法责任。然而，榆林局在本案中并未提交调苟红东参与涉案纠纷处理的任何正式公文。其在一审中提交的陕西省知识产权局协调保护处的所谓答复（复印件），实为该处写给该局领导的内部请示，既无文号，更无公章，过于简单、随意，本院不认可该材料能够作为苟红东参与被诉行政决定合议组的合法、有效依据。至于国家知识产权局专利管理司给陕西省知识产权局的《关于在个案中调度执法人员的复函》，从形式上看，该复函于2015年11月20日作出，晚于被诉行政决定的作出时间。从内容上看，该复函称执法人员的调度不违反公务员交流的有关法律法规，与本案争议的执法人员调配手续是否正式、程序是否完备，并无直接关联。因此，该复函亦不能作为苟红东合法参与被诉行政决定合议组的依据。

  再次，强化对知识产权行政执法行为的司法监督，大力规范和促进行政机关依法行政，是发挥知识产权司法保护主导作用的重要体现，是加强知识产权领域法治建设的重要内容，对于优化科学技术创新法治环境具备极其重大意义。在本案中，榆林局虽主张在口头审理时将苟红东的具体身份以及参与合议组的理由告知过当事人，但其提交的证据并不能证明该项主张。因此，西峡公司是否认可合议组成员身份，并不是本院评判被诉行政行为程序是不是合乎法律的前提和要件。需要非常指出的是，合议组成员艾龙变更为冯学良后又在被诉行政决定书上署名，已经构成对法定程序的严重违反，不受行政相对人主观认知的影响，也不因行政相对人不持异议而改变。西峡公司在本案再审中对该问题提出异议及请求，并无不当。因此，对于榆林局和天元公司提出的“西峡公司对于合议组成员不持异议，故程序合法”的主张，本院不予支持。

  关于第二个焦点问题，本院认为，被诉行政决定及一、二审判决适用法律错误，应予纠正。具体评述如下：

  被诉行政决定认为，专利说明书第0021段的描述和工作原理显示，涉案专利的密封窑体相对于煤物质推进分解管道是固定的，通过自身转动并带动内部的煤物质推进分解管道转动，而被诉侵权设备的夹套本身不转动，其包裹的回转窑体相对于夹套转动，故两者结构、功能和效果不同。对此，本院认为，依据《中华人民共和国专利法》第五十九条的规定，发明或者实用新型专利权的保护范围以其权利要求的内容为准，说明书及附图能够适用于解释权利要求的内容。可见，权利要求的内容是划定专利权保护范围的唯一标准，说明书、附图只是用于解释权利要求的内容。因此，在运用说明书和附图解释权利要求时，不能将说明书对具体实施例的具体描述读入权利要求。否则，会不合理地限缩专利权的保护范围。涉案专利权利要求1并未限定密封窑体和煤物质推进分解管道是否回转，而涉案专利说明书第0021段是专利技术方案的一种具体实施方式，不应当将此段描述的回转窑体限定权利要求1的密封窑体。亦即，被诉侵权设备的窑体是否回转并不影响本案专利侵权的判断。

  被诉行政决定还认为，为提高热利用效率和热解效率，涉案专利的密封窑体要求热交换仓是一个连续空间，而被诉侵权设备为了设备制造的便利和热解过程的安全，其热交换仓由三个夹套与窑体之间构成的三个不连续空间，两者的结构、效果和目的不同。对此，本院认为，被诉侵权设备的窑体被三个夹套分段包裹，并与之分别形成三个密封的热交换空间，其基本功能是对管道内的煤料加热，此亦是涉案专利所要实现的技术功能。虽然相对于涉案专利一体式的加热空腔，被诉侵权设备的三段式加热空腔在加热效果上有一定差别，但各方当事人均确认“被诉侵权设备的煤管道总长约35米，两个夹套之间的空隙约为2米”，一般而言，煤管道上十分之一左右的空隙应当不会导致煤管道整体的加热功能和效果产生实质性变化。对此，天元公司并未举证证明其设备的热交换效率明显低于涉案专利技术方案。至于被诉行政决定和天元公司主张的被诉侵权设备提高热解过程的安全性问题，亦无相关证据在案佐证。

  被诉行政决定认为，涉案专利的煤物质推进分解管道固定在密封窑体内，而被诉侵权设备的回转窑体相对于夹套转动，两者的结构和工作原理不同。对此，本院认为，如前所述，涉案专利权利要求1并未限定煤物质推进分解管道是否回转，被诉侵权设备的窑体是否回转并不影响本案专利侵权的判断。

  榆林局在本院再审中又称，如说明书第0023段及附图所述，涉案专利的发明点是，采用多根平行密排管道组成的煤物质推进分解管道，而被诉侵权设备的煤料分解管道只有一个回转窑体。对此，本院认为，涉案专利权利要求1并未对煤物质推进分解管道的数量和位置作进一步的限定，反而在其从属权利要求5记载，“如权利要求1或2所述的内煤外热式煤物质分解设备，其特征是：所述煤物质推进分解管道由多根平行密排管道组成，所述多根平行密排管道一端设置分配盘，所述分配盘与所述进煤口连通，另一端设置汇聚盘，所述汇聚盘与出煤口连通。”根据《中华人民共和国专利法细则》规定的权利要求撰写规则，从属权利要求是对其所从属的独立权利要求的进一步限定，独立权利要求的保护范围应当大于其项下的从属权利要求的保护范围。因此，根据涉案权利要求5对于“所述煤物质推进分解管道由多根平行密排管道组成”的限定，可以反推其从属的权利要求1的煤物质推进分解管道并不要求是多根平行密排的。又据当事人均确认的“涉案专利的煤物质推进分解管道和被诉侵权设备的回转窑体里均直接装填煤料”可知，不论被诉侵权设备中直接装填煤料的装置的具体名称为何，其在手段、功能和效果与涉案专利的煤物质推进分解管道并无实质性差异。

  综上，被诉行政决定违反法定程序、适用法律错误，一、二审判决对于本案争议的实体和程序问题的认定亦存在错误，依法应予一并撤销。基于我国现行专利法律制度的真实的情况，西峡公司与天元公司之间的专利侵权纠纷，通过民事诉讼能够获得更加切实有效的解决。为服判息诉之考虑，本院向西峡公司释明，征询其是否就涉案专利侵权纠纷另行选择向人民法院提起民事诉讼。西峡公司向本院提交书面意见，坚持要求榆林局依法重新作出行政决定。

  另，天元公司于2017年12月15日向本院提交书面申请称，国家知识产权局专利复审委员会已受理针对涉案专利的无效宣告请求，涉案专利权利状态不稳定，专利侵权是否成立需以专利有效为前提，请求本院中止审理。对此，本院认为，西峡公司在行政处理程序中提交的实用新型专利权评价报告数据显示，涉案专利全部权利要求未发现存在不符合授予专利权条件的缺陷。目前，涉案专利权仍属有效。国家知识产权局专利复审委员会受理针对涉案专利的无效宣告请求，并不属于必须中止诉讼之情形。因此，对于天元公司提出的中止本案审理的请求，本院不予支持。

  依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项、第八十九条第一款第二项、第三款，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条之规定，判决如下：

  二、撤销陕西省西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00267号行政判决；

  三、撤销榆林市知识产权局榆知法处字[2015]9号专利侵权纠纷案件处理决定；